Бекниязов М.К. Опыт управления водными ресурсами в развитых странах

Основные задачи, стоящие перед водохозяйственной отраслью Казахстана – это гарантированное обеспечение населения водой питьевого качества, создание благоприятных условий для функционирования всех отраслей экономики, охраны водных ресурсов от истощения и загрязнения, их количественного и качественного воспроизводства. В этой связи особое значение приобретает использование богатого мирового опыта управления водными ресурсами, в том числе в развитых странах.

Актуальность проблемы управления водными ресурсами для Казахстана

Многообразие задач и вопросов, стоящих перед водным хозяйством, требует тщательного изучения водных ресурсов, их регулирования и управления на основе достоверной информации о состоянии водопользования населением и отраслями экономики, водообеспечения природных комплексов, качественного состояния водных ресурсов, как поверхностных, так и подземных.

В настоящее время во многих речных бассейнах Казахстана явственно прослеживаются крупные водохозяйственные проблемы, которые уже через несколько лет могут стать фактором, сдерживающим социально-экономическое развитие некоторых регионов. Поэтому назрела необходимость принятия безотлагательных мер с учетом долговременного характера разработки и реализации водохозяйственных проектов.

Решение этих вопросов зависит не только от внутригосударственного  управления водными ресурсами, но также и от межгосударственного сотрудничества с сопредельными странами в области совместного использования и охраны трансграничных вод.

Фактором, осложняющим принятие мер, безусловно, является недостаточная изученность влияния изменения социально-экономических и климатических условий на водохозяйственный комплекс, особенно в последние десятилетия.

При разработке и реализации долгосрочных программ в области рационального управления и охраны водных объектов, планирования и реализации капиталоемких водохозяйственных мероприятий, направленных на решение проблем водообеспечения, необходимо иметь научно обоснованные оценки происходящих и возможных в будущем изменений количества и качества водных ресурсов, водного режима рек под влиянием естественных и антропогенных факторов. Поэтому научное прогнозирование имеет большое значение для развития этой отрасли экономики.

На современном этапе развития управление водными ресурсами в Казахстане необходимо переводить на новый, более высокий уровень с применением принципов интегрированного управления водными ресурсами, как признанной в мире практики. На самом деле этот принцип не находит практического применения и только декларируется в теории.

При этом всегда необходимо иметь в виду, что извне в страну поступает около 44% от общего объема водных ресурсов. Распределение воды между различными видами водопользования внутри страны составляет национальный контекст, а распределение водных ресурсов между двумя и более странами в международных речных бассейнах – трансграничный контекст.

В круг рассматриваемых вопросов также входят нагрузка на водные ресурсы, их ограниченность, конкуренция между видами водопользования и потребителями воды. Все эти факторы должны быть выстроены в единую устойчивую систему, представляющую разумный компромисс между потребностями человека и природы.

Современные знания о науке управления водой становятся все более актуальными в связи с нарастающим в мире дефицитом пресной воды, причинами которого являются рост населения земного шара, глобальное изменение климата, повсеместное ухудшение качества водных ресурсов, рост антропогенной нагрузки, обусловленный развитием водопотребляющих отраслей экономики, а также другие объективные и субъективные факторы.

Для Казахстана в условиях трансграничности основных водных источников важно рассмотрение международного опыта управления, как внутренними водными ресурсами, так и трансграничными в сотрудничестве с сопредельными странами.

Управление водными ресурсами на основе интегрированного подхода

В современном мире управление водными ресурсами осуществляется на  различных уровнях: межгосударственном, государственном, бассейновом, территориальном, а также на уровне водопользователей.

Система управления водными ресурсами внутри страны необходима для четкого определения задач, стоящих перед государством в водном секторе и определения основных путей решения. Создание действенного механизма управления водными ресурсами является сложной задачей. В этой связи особенно ценным является опыт экономически развитых государств, столкнувшихся в свое время с этой проблемой и сумевших разработать и успешно внедрить у себя механизмы решения.

Выстраивая определенные логические схемы управления водными ресурсами, в том числе всестороннюю экономию водных ресурсов, многие страны мира одновременно широко применяют территориальное перераспределение речного стока, при этом не только внутри одной страны, но и между сопредельными государствами. Такая кооперация достигается благодаря межгосударственному сотрудничеству в вопросах водных отношений. Вместе с тем, такие мероприятия в большинстве своем являются очень капиталоемкими, но правительства стран идут на такой шаг в связи с большой неравномерностью распределения стока рек по территории и в связи с тем, что водный фактор становится лимитирующим в социально-экономическом развитии страны.

Конституции целого ряда стран устанавливают исключительно государственную собственность на водные ресурсы. В других странах предусматриваются наряду с государственной, частная и муниципальная собственности на водные ресурсы. В государствах, имеющих федеративное устройство, конституции передают часть прав и полномочий государственной власти субъектам федерации и разграничивают предметы ведения в сфере водопользования между ними.

Прогрессивный мировой опыт показывает, что лучшей практикой управления водными ресурсами является использование интегрированного подхода, который включает 6 основных составляющих:

• управление в бассейновом разрезе;
• объединенное управление водными и земельными ресурсами;
• совместное рассмотрение социального, экономического и экологического факторов;
• включение поверхностных и подземных водных ресурсов в планирование;
• участие общественности в процессе планирования;
• прозрачность и подотчетность в процессе принятия решений.

Водное законодательство большинства стран мира предусматривает государственное регулирование в сфере использования и охраны водных ресурсов. В этой связи созданы государственные водохозяйственные органы, на которые возложены функции регулирования отношений в сфере водопользования, исходя из интересов общества. Всё большее значение приобретает разрешительный порядок предоставления водных объектов в пользование с учетом приоритетности водопользователей.

В странах с развитой экономикой законодательно установлена необходимость разработки долгосрочных программ комплексного использования и охраны водных объектов с целью снижения уровня их загрязнения и предотвращения истощения водных ресурсов.

Управление водными ресурсами в Европейском союзе

В Европейском союзе с 2000 г. принят и активно вводится в действие основополагающий документ по вопросам управления водными ресурсами – «Водная рамочная директива» [1], которая обязательна для исполнения всеми странами ЕС. В этом документе обобщены новейшие подходы к управлению водными ресурсами, основными принципами которой являются:

• обеспечение охраны, улучшения и восстановления всех поверхностных водных объектов для достижения к 2015 г. их удовлетворительного экологического состояния;
• управление водными ресурсами в границах водного бассейна с созданием специального государственного органа управления;
• необходимость изучения состояния и использования водных объектов каждого водного бассейна, оценки степени и источников антропогенного воздействия на водные объекты, проведения экономического анализа водопользования;
• необходимость разработки долгосрочной программы действий по каждому водному бассейну, которая должна пересматриваться и уточняться каждые 6 лет, с обязательным их опубликованием для широкого обсуждения;
• активное вовлечение в процесс разработки, корректировки и реализации бассейновых программ всех заинтересованных сторон, включая водопользователей, органы местного самоуправления и общественность;
• применение на практике принципа полного покрытия расходов по изучению, охране и воспроизводству водных ресурсов, восстановлению водных объектов за счет средств от платежей за водопользование и за загрязнение водных объектов (принципы «вода платит за воду» и «загрязнитель платит»);
• осуществление лицензирования водопользования на основе нормативов допустимых воздействий на водные объекты и целевых показателей качества воды;
• осуществление мониторинга состояния водных объектов и особо охраняемых природных территорий;
• согласование действий по трансграничным водотокам с соседними странами и желательность создания межгосударственного органа управления.

Директива определяет две основные цели: создать организационные рамки для европейского водного хозяйства и достичь «удовлетворительного экологического состояния» европейских рек, озер и морей.

В глобальном масштабе Комиссия ЕС и страны ЕС ежегодно расходуют почти €1,5 млрд [2] на проекты в области управления водными ресурсами, и повышение эффективности использования этих инвестиций может дать серьезный результат.

Водная рамочная директива во главу угла ставит необходимость обеспечения охраны, улучшения и восстановления всех водных объектов, изучения их состояния и использования, т.е. всесторонне демонстрируется бережное отношение к «своим» водным ресурсам.

В первом, главном пункте данного документа чётко заявлено: «Вода отличается от других коммерческих продуктов и является скорее наследием, требующим охраны и соответствующего обращения» [3], т.е. вода является наследием Европы и несовместимым с рынком важным для жизни основным продуктом. С ним обязаны бережно обращаться, сохранять и защищать от любого посягательства.

Услуги в водном секторе стран Евросоюза на 80% обеспечиваются государством. При этом вопросы приватизации воды для стран ЕС не являются главными. Их больше беспокоят вопросы обеспечения водой высокого качества, платежей за водные услуги, качества водных услуг, засилье нескольких транснациональных корпораций (ТНК) на европейском водном рынке.

Немецкий опыт управления водными ресурсами

В настоящее время ФРГ является одной из самых прогрессивных стран в Европе и во всем мире в области управления водными ресурсами. Это распространяется не только на охрану водоемов с обеспечением дополнительного ухода, но также и на экономичный расход питьевой воды.

ФРГ отличается самым низким расходом воды среди промышленно развитых государств. Это уменьшение обусловлено изменившимся поведением потребителей, применением современной техники, многократным и повторным использованием воды в производственных процессах.

Центральным федеральным законом в области охраны вод является Закон «Об организации водного хозяйства» 1957 г., согласно которому «Воды являются составной частью природы и защищаются как жизненное пространство животных и растений». Необходимо таким образом обращаться с водами, чтобы они служили общему благу и гарантировали зависимым от них экосистемам устойчивое развитие.

Принципом водопользования можно считать: «запрещено то, что специально не разрешено». Принципиально водопользование связано с получением разрешений, выдача которых ориентирована на важный для германского экологического права показатель – «удовлетворение требованиям состояния техники». Этот показатель в свою очередь ориентирован на техническое оснащение водопользователя, так называемые «ориентированные на отрасль предельно допустимые нормативы» (нормативы для предприятий определенной отрасли промышленности, сбрасывающих в водоем сточные воды), а не на состояние вод.

Вторым важным федеральным законом является Закон «О платежах за сброс сточных вод в воды», согласно которому платежи за сброс сточных вод в воды – действующий на территории всей Германии экологический платеж с управляющей функцией. Основой расчета платежа являются «единицы загрязненности», установленные для количества загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах. Доход от этих платежей поступает в бюджеты Земель и расходуется на мероприятия по сохранению вод.

В соответствии с федеральной системой Германии, государственные задачи и дела в сфере водных ресурсов решаются Федеральным Правительством, 16 Землями, и коммунами в соответствии с местными полномочиями.

На федеральном уровне Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности работает по основным вопросам управления и охраны водных ресурсов, а также по вопросам трансграничного сотрудничества в данной области. Министерство также ответственно за выполнение постановлений Евросоюза. Наиболее значимыми государственными органами в этой области являются:

• Федеральное министерство защиты потребителя, пищевой промышленности и сельского хозяйства — управление водами на сельских территориях и в рыбном хозяйстве;
• Федеральное министерство здравоохранения и социальной защиты – качество питьевых и сточных вод;
• Федеральное министерство транспорта, строительства и жилищного строительства – водопроводы, навигация и гидротехника;
• Федеральное министерство образования и исследовательских работ – водные исследования;
• Федеральное министерство по экономическому сотрудничеству и развитию – водохозяйственное управление в области развития;
• Министерство экономики и труда – экономические и социально-экономические меры по охране водных ресурсов.

Местные власти некоторых земель имеют собственные водные законы и несут ответственность за их исполнение. Эти законы не противоречат федеральным директивным законам. Они координируют работу Рабочих групп Федерального штата по вопросам водного хозяйства. В разрезе бассейна рек земли имеют рабочие группы, Федеральное Правительство вовлекается в решение вопросов, связанных с международными бассейнами рек. Земли, помимо прочего, несут ответственность за установление ценовой политики в рамках Федерального водного акта.

Приблизительно 6700 предприятий в ФРГ отвечают за водоснабжение и 8000 предприятий – за удаление сточных вод. Большая их часть имеет коммунальные организационные формы – это государственные и унитарные предприятия, профильные объединения и унитарные компании. Треть действующих предприятий имеют частную правовую форму, однако именно они и обеспечивают более половины поставляемой потребителям воды.

Система финансирования и субсидирования варьируются в зависимости от федерального штата. Коммунальные службы, находящиеся в государственной собственности, несут ответственность за капиталовложения.

Высокое качество воды в ФРГ обеспечивают в основном потребители, оплачивая тарифы на водоснабжение и сборы за удаление сточных вод. Взамен потребителям воды предоставляются развитая инфраструктура (сеть трубопроводов, подготовительные установки, зоны санитарной охраны водоемов), надежное водоснабжение круглые сутки, высокое качество питьевой воды. При этом тарифы зависят не от доходов потребителей воды, а от фактических затрат на ее обеспечение. Наряду с текущими эксплуатационными издержками необходимо полностью покрывать и капитальные затраты – амортизацию и проценты за вложенный капитал.

Французский опыт управления водными ресурсами

Франция также богата водными ресурсами, однако они неравномерно распределены по территории страны и весьма уязвимы. Законодательство Франции считается одним из самых совершенных в мире, в соответствии с которым вода является государственной собственностью.

Действующее водное законодательство Франции в наибольшей степени соответствует Руководящим принципам Директивы по Воде ЕС. Принятый в 1964 г. Закон о Воде внес коренные изменения в систему госуправления водными ресурсам Франции. Вся территория страны была разбита на 6 гидрографических бассейнов, в каждом из которых были созданы Бассейновые Комитеты (водные парламенты) и бассейновые Агентства.

В 1992 г. в Закон о Воде были внесены существенные дополнения:

• в число приоритетов управления водными ресурсами бассейна введено решение экологических задач на основе целевых показателей;
• определена необходимость совместного управления поверхностными и подземными водами;
• установлена необходимость разработки Бассейновыми Комитетами Генеральных планов развития и управления водохозяйственным комплексом бассейна, а также планов развития подбассейнов (бассейнов притоков).

В течение последних десятилетий политика управления водными ресурсами во Франции все больше приближалась к основным принципам, которые отражены в Рамочной водной директиве.

На государственном уровне в большей степени водными ресурсами ведает Министерство окружающей среды. Также Министерства индустрии, сельского хозяйства и инфраструктуры имеют некоторые полномочия.

Национальный водный комитет (Comité national de l’eau), состоящий из разных совладельцев (в него входят представители различных социально-экономических классов, а также представители власти), выполняет консультационные функции по основным проектам в вопросах государственного уровня и общих вопросах. При подготовке стратегических решений, проектов законов, постановлений проводятся консультации с Национальным водным комитетом.

Бассейновые Комитеты, включающие представителей всех заинтересованных сторон, наделены правами определения политики развития бассейна и установления платежей за водопользование. Комитет бассейна разрабатывает Рамочную программу по планированию и управлению водными ресурсами, в которой задаются основная стратегия и цели управления водным бассейном. Вместе с тем 6 Бассейновых Комитетов устанавливают водные схемы для соответствующих бассейнов рек.

Бассейновые Агентства являются исполнительными государственными финансово-техническими органами, обеспечивающими реализацию бассейновой политики на условиях самофинансирования с использованием рычагов экономического стимулирования (платежи и субсидии).

Большое значение имеют экономические инструменты. Их используют с двойной целью: возместить издержки, понесенные пользователями, и создать экономические стимулы, в том числе путем поддержки проектов, направленных на развитие водных ресурсов. Оба этих инструмента применяются водными агентствами, контролирующими бассейны крупнейших рек Франции. Объем субсидий с их стороны составляет более €2 млрд. в год. Эти средства получают из суммы штрафов за загрязнения, сбрасываемые в воду, и из платы за воду, потребляемую пользователями.

Бассейн делится на участки, подотчетные местным водным комиссиям, состоящим из представителей местных пользователей. Каждая комиссия разрабатывает свою Программу планирования и управления водными ресурсами, в которых ставятся конкретные задачи по использованию воды.

В целом очень важным является участие различных пользователей воды в выработке и реализации принятых решений. Это гарантирует их прозрачность, понятность для заинтересованных сторон, а главное – их эффективное исполнение.

Управление водными ресурсами в США

По сравнению со многими другими странами Соединенным Штатам даровано изобилие водных ресурсов. Тем не менее, и они сталкиваются с проблемами, вызванными периодической засухой, наводнениями, устаревшей инфраструктурой, угрозой негативного воздействия на прибрежную окружающую среду и экосистемы, с конфликтами по поводу разнообразных видов водопользования, а в настоящее время и с новыми проблемами, связанными с безопасностью и стабильностью.

Основу водного законодательства США составляет законодательство отдельных штатов. В США нет единого федерального органа, наделенного соответствующими полномочиями или взявшего на себя ответственность за содействие и облегчение процессов бассейнового планирования и управления. Ответственность и полномочия, направленные на потребности местных и специальных интересов водного управления, распределены между многочисленными федеральными, штатными и местными органами управления, неправительственными организациями и частными компаниями.

В ряде штатов США действует принцип старшинства (по времени) права водопользования, в связи с чем, даже при собственности штатов на воду, растущие города и промышленные предприятия вынуждены выкупать «водные права» у их традиционных обладателей – фермеров. Кроме того, предусматривается законодательное регулирование «рациональности» водопользования в части поверхностных и подземных вод.

В речных бассейнах обычно существуют ассоциации водопользователей, которые следят за тем, чтобы каждый водопользователь не превысил своего права и не злоупотребил им, а главное, защищают свои интересы и права во взаимоотношениях с соседними ассоциациями.

В восточных штатах США применяется так называемый принцип «берегового права», по которому право на пользование водой имеют только собственники прибрежных земель. Отбор воды разрешается в таких пределах, чтобы не нарушить права расположенных ниже по течению пользователей.

Вопросы разумности (рациональности) использования водных ресурсов и соблюдения других «водных прав» в США проверяются в судебном порядке. В законодательстве США поверхностные и подземные воды регулируются разными правовыми нормами. Основной акцент в регулировании использования поверхностных вод делается на систему разрешений на водопользование.

Таким образом, несомненный интерес представляет то, каким образом средства государства и частных водопользователей в развитых странах вовлекаются в водохозяйственные вопросы, какие выстраиваются объемы и пропорции, какие складываются отношения, какими способами достигается рациональное управление водой и ее экономное расходование, как при этом учитываются потребности природы.

Формирование действенного механизма управления водными ресурсами является достаточно сложным и многоуровневым процессом. Мировой опыт водопользования ценен своей уникальностью и разнообразием. Для разумного управления водой власти, несущие основную ответственность, должны взять на себя инициативу путем установления целей в водохозяйственной политике и развития необходимого потенциала.

Также необходимо придавать особое значение и поощрять активное участие гражданского общества и частного сектора, поскольку уже признано, что водохозяйственные проблемы не могут решаться только правительством.

Уроки формирования системы управления водными ресурсами в развитых странах могут послужить средством перехода от опыта к действиям, когда концепции систем управления водой в одной стране могут быть применены в других странах с целью преодоления водных проблем во всем мире.

В целом, на основании этого опыта Казахстану нужно улучшать свою, национальную систему, органично аккумулировать как удачные зарубежные примеры, так и собственные казахстанские предложения, разработанные с учетом местной специфики, особенностей водного хозяйства страны.

_______________________________

[1] Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза № 2000/60/ЕС от 23 октября 2000 года, устанавливающая основы для деятельности Сообщества в области водной политики //http://www.caresd.net/iwrm/new/doc/direct.pdf.

[2] Водная Инициатива ЕС – Финансовые вопросы, Департамент Международного Развития / Европейский Союз, Август 2002 г.

[3] Там же.