Казахстанско-российская граница является уникальным феноменом, самой длинной в мире непрерывной межгосударственной границей (более протяженная граница между США и Канадой состоит из двух частей). К границе прилегают 11 российских и 8 казахстанских регионов, совокупное население которых превышает 30 млн. чел. Трансграничное сообщение обеспечивает 51 пара симметрично расположенных по обе стороны границы пунктов пропуска, включая 21 железнодорожный и 30 автомобильный. Через границу проходят около 10 важных трансграничных автомагистралей и примерно такое же количество железнодорожных коридоров (некоторые железнодорожные коридоры пересекают границу дважды).[1]
С одной стороны, огромная протяженность, благоприятный рельеф местности и, самое главное, большое количество трансграничных коммуникационных путей делают казахстанско-российскую границу ключевыми «воротами» между Россией и близлежащими регионами – Центральной Азией и Китаем. С другой стороны, огромные расстояния и удаленность друг от друга крупных населенных пунктов (центры российских и казахстанских сопредельных регионов расположены на расстоянии от 250 до 730 км. друг от друга) препятствуют развитию интенсивного приграничного сотрудничества между Россией и Казахстаном.
В постсоветский период значение казахстанско-российской границы претерпело серьезную эволюцию. Если в советский период граница была практически незаметной для пересекавших ее путешественников, то в постсоветский период ее пересечение стало гораздо менее удобным: путешественникам пришлось пересекать границу через специально оборудованные для этой цели населенные пункты (что во многих случаях серьезно удлиняло маршрут), ожидать в очередях для прохождения контроля (такое ожидание иногда могло длиться часы, а в некоторых случаях даже и дни) и подвергаться досмотру с риском не быть пропущенными через границу.
При этом в 1990-е и 2000-е годы режим казахстанской границы эволюционировал в сторону ужесточения, что происходило, в основном, по инициативе российской стороны. По объективным причинам Россия как более мощный и привлекательный рынок стала центром притяжения для нелегальных потоков, таких как наркоторговля (мощный рост трафика героина из Афганистана начался во второй половине 1990-х гг.), трафик мигрантов, контрабанда китайских товаров и т.п. В то время как жесткая советская система охраны границ позволяла поставить этим потокам достаточно эффективный заслон, в 1990-е годы организаторы нелегальных трансграничных операций воспользовались ослаблением охраны внешних постсоветских границ и уже в первой половине 1990-х гг. начали осваивать маршруты, проходившие через почти неохраняемую казахстанско-российскую границу[2].
Возникла дилемма между созданием совместной системы охраны границ и принятием односторонних мер без их согласования с партнером. Своеобразной точкой бифуркации стал 1995 г., когда стороны были очень близки к договоренности о сохранении границы открытой, но, в конце концов, не смогли прийти к согласию[3]. Со второй половины и особенно с конца 1990-х гг. Россия предприняла решительные шаги по укреплению границы, включая становление пограничного контроля, тогда как Казахстан ответил на эти шаги симметрично. Со второй половины 1990-х гг. в российском политическом дискурсе граница с Казахстаном стала позиционироваться как крупная уязвимость в системе национальной безопасности России, которой пользовались в своих целях наркоторговцы, террористы, массы нелегальных мигрантов, контрабандисты китайских товаров и другие. Из этого делался вывод о том, что Россия должна была выделить огромные средства для укрепления границы и взять ее под жесткий контроль. Фактически такое представление было отчасти искаженным, отчасти основанным на нереалистичных оценках: проблема терроризма для России в то время была в основном внутренней (связанной с чеченским конфликтом), подавляющее большинство мигрантов (в том числе и тех, которые становились нелегальными впоследствии) пользуясь безвизовым режимом попадало в Россию легально, крупные партии опиатов и каннабисных наркотиков ввозились в Россию в транспортных средствах по автомагистралям через пункты пропуска, а самые крупные партии контрабандных китайских товаров, судя по статистике задержаний, попадали в РФ через Сибирь и Дальний Восток, а не через российско-казахстанскую границу.[4]
Помимо укрепления границы, с конца 1990-х гг. делались попытки институционализации казахстанско-российского приграничного сотрудничества, включая создание трансграничных регионов по европейской модели (инициативы властей Оренбургской области,[5] проект «Наш общий дом – Алтай»[6] и т.д.). Однако происходившие в 2000-е гг. тенденции централизации государственной власти и сокращения полномочий регионов в сфере развития международных связей свели подобные и другие инициативы к формальной составляющей. В то время как руководителям регионов в ряде случаев удавалось эффективно лоббировать интересы крупных предприятий, а также проводить двусторонние формальные мероприятия, институционализация неофициальных трансграничных инициатив оставалась относительно слабой.
Со второй половины 2000-х г. происходит поворот к менее алармистской (с российской стороны) и более конструктивной и кооперативной политике управления казахстанской границей. В 2007 г. стороны достигли решительного прогресса в создании Евразийского экономического союза, включая таможенный союз. В процессе реализации достигнутых договоренностей в 2011 г. стационарный таможенный контроль на казахстанско-российской границе был отменен. При сохранении масштабов тех проблем, которые побудили российскую сторону укреплять границу в 2000-х гг. (в частности, трафика героина из Афганистана), доминирующий дискурс по поводу границы в России изменился с алармистского на гораздо более конструктивный, ставящий во главу угла развитие казахстанско-российского сотрудничества.
Отмена таможенного контроля на казахстанско-российской границе привела к «логистической революции»: значительной части перевозчиков, специализирующихся на доставке китайских товаров в Россию и ряд других стран, стало выгоднее пользоваться не Транссибом, а проходящим через Казахстан более коротким маршрутом, поскольку на пути в Россию теперь не нужно было проходить таможенный контроль дважды. Кроме того, произошедшие в 2011 г. изменения режима российско-казахстанской границы потенциально могли стать одним из факторов, создавших благоприятные условия для выдвижения Китаем в 2013 г. инициативы «Один пояс – один путь», северные коридоры которого проходили через Казахстан и Россию.
Для обычных путешественников отмена таможенного контроля также стала знаковым событием. Во-первых, существенно сократилось время досмотра на автомобильных и железнодорожных пунктах пропуска, что, помимо прочего, позволило существенно сократить время прохождения трансграничных маршрутов пассажирскими поездами. Для потребителей отмена таможенного контроля означала расширение ассортимента доступной продукции из соседней страны, а также (в первую очередь для казахстанского потребителя) возможность пользоваться услугами ряда крупных магазинов онлайн-торговли. Отсутствие таможенного контроля в ряде случаев привело к росту активности трансграничных покупателей, пользовавшихся разницей цен на некоторые товары в России и Казахстане. Активность покупателей особо возрастала в периоды резкого колебания курса тенге к рублю, что приводило к покупательскому ажиотажу, а также многочасовым очередям на автомобильных пропускных пунктах.[7]
Вместе с тем, по сравнению с режимом российско-белорусской границы, где для рядовых граждан был отменен как таможенный, так и пограничный контроль, либерализация режима казахстанско-российской границы оказалась половинчатой. Пограничный контроль на казахстанско-российской границе сохранился, что как для обычных путешественников, так и для перевозчиков груза означало задержки на границе, которые при неблагоприятных условиях могли растягиваться на часы.
Серьезные проблемы для части проходивших через казахстанско-российскую границу торговых потоков создало начавшееся в 2014 г. ввиду украинского конфликта резкое ухудшение отношений между РФ и странами Европейского Союза. В 2014 г. на санкции ЕС Россия ответила продовольственным эмбарго, которое часть поставщиков европейских продовольственных товаров попыталось обойти с помощью теневых схем поставки санкционной продукции через границы стран-членов ЕАЭС. Россия ответила на эти схемы мерами, которые формально не нарушали букву ЕАЭС, но фактически противоречили его духу: установлением квазитаможенного контроля (осуществлявшегося силами Россельхознадзора и Ространснадзора) за перемещаемым через внутренние границы ЕАЭС продовольствия, а также использованием мобильных таможенных постов для той же цели.
Серьезный удар по сложившимся трансграничным связям нанесла длившаяся с 2020 по 2022 гг. пандемия COVID-19. Во время пандемии резко сузился круг тех людей, которым было разрешено пересекать казахстанско-российскую границу, а перевозки по большинству трансграничных маршрутов были отменены. Хотя водителям и экипажам транспортных средств на определенных условиях было разрешено пересекать границу, пандемия все же нанесла серьезный удар по трансграничной торговле. Также пострадали рядовые граждане, имевшие социальные и гуманитарные связи в сопредельных странах.[8] В тяжелом положении оказались работавшие в России трудовые мигранты из ряда стран Центральной Азии, которым введенные ограничения не позволяли свободно пересекать российскую границу с Казахстаном. Периодически у ряда пропускных пунктов российско-казахстанской границы возникали лагеря из прибывших к границе (получив ложную информацию) мигрантов, ожидавших организованного пропуска вплоть до нескольких недель.[9] Весной-летом 2022 г. острота пандемии постепенно сошла на нет, и граница открылась.
Начавшаяся в 2022 г. российско-украинская война оказала неоднозначное влияние на трансграничные потоки через казахстанско-российскую границу. С одной стороны, в условиях беспрецедентных западных санкций против РФ и резкого ограничения транспортного сообщения между РФ и ЕС значение Казахстана как торгового партнера и транзитного логистического центра для России резко возросло. В этих условиях казахстанско-российская граница превратилась в важнейшие «ворота» для транзитных логистических операций (в том числе для так называемого «параллельного импорта») между РФ и введшими против нее санкции странами.
В новых условиях дополнительный импульс получил проект создания проходящего через Россию и Казахстан к иранскому побережью коридор «Север-Юг», который позволил бы России перестроить логистические связи с Индией, странами Аравийского полуострова и другими в полной мере не присоединившимися к санкциям партнерами.[10] Вопросам логистики включая развитие международных транспортных коридоров, уделялось приоритетное внимание в ходе состоявшегося 28 ноября 2022 г. в Оренбурге с участием лидеров двух государств очередного форума межрегионального сотрудничества Казахстана и России.[11]
Для рядовых российских потребителей, туристов, студентов, пациентов и т.д. существенно возросла привлекательность Казахстана как не затронутой санкциями части внешнего мира. В новых условиях, в Казахстане можно приобрести товар или услугу, доступ к которым оказался затруднен в связи с санкциями.[12]
С другой стороны, расцвет задействовавших казахстанскую территорию схем «параллельного импорта» (а также ложного транзита из ЕС в Казахстан через Россию и использование казахстанского автотранспорта для торговли между РФ и ЕС для обхода санкций) увеличил для Казахстана риск попасть под «вторичные санкции» западных стран. Под вопросом оказалось и развитие проходящих через Россию ответвлений коридора в рамках китайского проекта «Один пояс и один путь». Рентабельность «российского направления» проекта оказалась под вопросом из-за возникновения угрозы почти полного прекращения торговли между Россией и ЕС (включая транзитную торговлю) при проблематичности полноценной загрузки мощностей восточного направления коридора (из Европы в Китай) российскими товарами.
Если ранее проблемы безопасности российско-казахстанской границы в основном определялись теневыми трансграничными потоками, идущими из России в Казахстан, то российско-украинский конфликт 2022 г. сделал Казахстан центром притяжения для широкомасштабной эмиграции из России. В сентябре 2022 г., в связи с объявлением в России мобилизации, сотни тысяч россиян в течение нескольких недель попытались покинуть страну через границу с Казахстаном. Это привело к коллапсу на пунктах пропуска: в период кульминации связанной с мобилизацией паники многие люди были вынуждены ждать в очередях у пропускных пунктов несколько дней для того, чтобы пересечь границу.[13] Постепенно вводимые российской стороной ограничения на выезд подлежащих мобилизации людей способны спровоцировать рост числа случаев нелегального пересечения казахстанской границы с российской стороны, хотя пока количество таких случаев исчисляется лишь единицами.[14]
* * *
Российско-казахстанская граница является одним из самых важных рубежей постсоветской Евразии, регулируя не только трансграничные потоки между Россией и Казахстаном, но также проходящие через Казахстан транзитные потоки из Китая и центральноазиатского региона. Эволюция режима данной границы в постсоветский период определялась противоречивыми факторами: односторонними усилиями государств по обеспечению своей безопасности и попытками продвижения к интеграции с созданием единого таможенного пространства, развитием пересекающих границу межрегиональных транспортных коридоров и наносящими этим проектам ущерб санкционными войнами России со странами Запада.
Наиболее важными трансформациями режима казахстанско-российской границы в постсоветский период стали сначала ее укрепление в целях борьбы с угрозами безопасности (несмотря на то, что пограничный и таможенный контроль справлялся с большинством из этих угроз относительно слабо), а затем отмена таможенного контроля, интенсифицировавшая двустороннюю торговлю и повысившая логистическую привлекательность казахстанско-российского маршрута для торговли с Китаем.
В новых геополитических условиях для России важность трансграничного взаимодействия с Казахстаном существенно повысилась, также как и «вес» Казахстана как значимого центра притяжения потоков через данную границу.
[1] См., например: Голунов С.В. Фактор безопасности в политике России и Казахстана по отношению к их общей границе. Дисс. … доктора полит. наук. – Нижний Новгород, ННГУ, 2008.
[2] Там же.
[3] Там же.
[4] Там же.
[5] См., например: Концепция создания и функционирования особой зоны «Меновой двор» // Внешнеэкономические связи России: опыт Оренбургского региона. Оренбург, 2000. С. 255-261.
[6] См., например: 6.4. Деятельность Международного координационного совета «Наш общий дом — Алтай»: итоги, перспективы // Экодело, https://ecodelo.org/10772-64_deyatelnost_mezhdunarodnogo_koordinatsionnogo_soveta_nash_obshchii_dom_altai_itogi_perspekt/
[7] См., например: Казахстанцы сметают товары с полок российских магазинов // Tengri News, 18.12.2014, https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/kazahstantsyi-smetayut-tovaryi-s-polok-rossiyskih-magazinov-267037/; Смагулов А. Россияне массово закупаются казахстанскими товарами: нам грозит тотальный дефицит? // Azattyk ruhy, 15.03.2022, https://rus.azattyq-ruhy.kz/analytics/34288-rossiiane-massovo-zakupaiutsia-kazakhstanskimi-tovarami-nam-grozit-totalnyi-defitsit/
[8] См.: Golunov S. and Smirnova V. Russian Border Controls in Times of the COVID-19 Pandemic: Social, Political, and Economic Implications // Problems of Post-Communism, 2022, vol. 69, issue 1, p. 71-82.
[9] Cм, например: Кыргызстанцы встали стихийным лагерем на границе РФ и Казахстана, их число растет // Sputnik Казахстан, 18.08.2020, https://ru.sputnik.kz/20200818/kyrgyzstan-lager-granitsa-rf-kazakhstan-14733221.html; Устюгова М. Сотни мигрантов из Узбекистана и Кыргызстана живут в палатках на российско-казахстанской границе. Они просят дать им проехать домой // Currenttime.lv, 15.05.2020, https://www.currenttime.tv/a/buzuluk-migrants-border-go-home/30614054.html/
[10] См., например: Казахстан, Россия и Туркменистан создадут логистического оператора на маршруте Север – Юг // Sputnik Казахстан, 21.04.2023, https://ru.sputnik.kz/20230421/kazakhstan-rossiya-i-turkmenistan-sozdadut-logisticheskogo-operatora-na-marshrute-sever—yug-34184888.html/
[11] Кондратьев В. Президенты России и Казахстана приняли участие Форуме межрегионального сотрудничества // Каспийский вестник, 2.12.2022, http://casp-geo.ru/prezidenty-rossii-i-kazahstana-prinyali-uchastie-forume-mezhregionalnogo-sotrudnichestva/
[12] См., например: Касымова А. Свыше 2,5 тысяч студентов перевелись в казахстанские вузы из России и Украины // Kazinform, 23.09.2022, https://www.inform.kz/ru/svyshe-2-5-tysyach-studentov-perevelis-v-kazahstanskie-vuzy-iz-rossii-i-ukrainy_a3982487
23 Сентября 2022, 14:12Россиянам подсказали способ купить тур в Египет в два раза дешевле // Lenta.ru, 23.08.2022, https://lenta.ru/news/2022/08/23/egypt_tours/;
[13] См., например: Огромные очереди у границ Казахстана образовались после объявления мобилизации в России // КазТаг, 22.09.2022, https://www.inform.kz/ru/svyshe-2-5-tysyach-studentov-perevelis-v-kazahstanskie-vuzy-iz-rossii-i-ukrainy_a3982487
[14] См., например: Букетов К. Бежавшего от мобилизации россиянина выдворяют из Казахстана // DW, 25.05.2023, https://www.dw.com/ru/bezavsego-ot-mobilizacii-rossianina-vydvoraut-iz-kazahstana/a-65735233; Вайскопф А. Офицер ФСО бежал из России: теперь его вышлют из Казахстана? // DW, 16.12.2022, https://www.dw.com/ru/oficer-fso-bezal-iz-rossii-teper-ego-vyslut-iz-kazahstana/a-64110758